- 2009年1月6日
垃圾郵件真的有「法」可管嗎？
立法管理的難題
為什麼需要立法管制垃圾郵件？答案恐怕不是隱私權保護這類冠冕堂皇的理由。市場法則說：「有滿意的顧客，才有賺錢的企業」，當愈來愈多的網友對ISP業者提出抱怨時，業者自然會主動阻擋或刪除垃圾郵件，但不管是利用黑名單（Blacklists）或許可名單（Whitelists），誤判垃圾郵件的比率仍高，一家電子商務顧問公司估計這樣的誤判率高達75%。所以ISP愈是積極阻擋垃圾郵件，相對地挨告的機率也愈高。
此外，大量垃圾郵件在網路上漫無目的流竄，且不受國界限制，ISP業者為避免在網路管理上疲於奔命，常將發送垃圾郵件的伺服器鎖定，如此一來，遭擋信的ISP業者可要跳腳，因為伺服器中的正常郵件也一併遭到擋駕，若不解除封鎖，業務恐將無以為繼。
透過業者自律或裝設過濾軟體的方式，或可做到降低垃圾郵件送往網友信箱的數量，但也可能衝擊剛起步的電子商務。有趣的是，許多人都認為透過法律可以阻絕垃圾郵件的氾濫，但這種立法絕非像其他法律有明確的權利人與損害額可以推估，加上網路無國界的特性，在在使得垃圾郵件的立法困難重重。
他山之石：國外立法管制的概況
我國也將立法管制垃圾郵件。行政院於2005年1月將《濫發商業電子郵件管理條例草案》送交立法院審議，正式對垃圾郵件宣戰。在完成立法之前，我們不妨看看其他國家的立法狀況，以便了解各國對抗垃圾郵件的經驗。
2004年1月1日美國正式施行的《控制不請自來之色情暨行銷侵襲法》（Controlling the Assault of Non-Solicited Pornography and Marketing Act, CAN-SPAM ACT），簡稱「濫發電子郵件法」，是第一部管制濫發電子郵件的聯邦法律，儘管該法案獲得國會空前的支持，但各方評價卻南轅北轍。支持的廣告團體和ISP業者都認為，立法的重點不在管制濫發垃圾郵件，而是規範直銷行為；不過大部分提倡嚴格管制的專家學者則對其立法效果感到悲觀，因為這部法律所採用「事後選擇同意」（opt-out）的方式，等同將濫發垃圾郵件行為合法化，會導致垃圾郵件數量持續增加，使消費者成了最大輸家。根據Ferris Research指出，2005年垃圾郵件在全球所造成的商業損失將高達500億美元。
同樣在歐盟，一項歐洲議會指令要求所有會員國應於2003年10月31日前訂立相關法律，限制廣告電子郵件不得在未經收件人明示許可的情形寄發，即所謂「事前選擇許可」（opt-in）的立法。在亞太地區，身為寬頻網路建設先驅的日韓兩國，已分別於2002年在反制垃圾郵件立法序列中就定位（採取opt-out方式）。澳洲亦不遑多讓，於2004年4月開始實施垃圾郵件管制法（採取opt-in方式）。
不論採取收件人opt-in或opt-out的立法，違反者都將面臨到嚴厲的民刑事追訴。
在歐美，已有多家業者對於濫發垃圾郵件行為的個人或業者（spammer）進行告發及起訴，並要求判處高額罰金，甚或長期徒刑。在各國採取強硬制裁手段的管制風潮裏，spammer紛紛遷巢而棲，最新落腳點就在中國。中國互聯網協會於2004年4月發布消息指出，美國有80%以上的spammer將其郵件伺服器移至中國，使中國在2004年第一季成為全球僅次於美國的垃圾郵件最大輸出國。
中國大陸、香港、新加坡、馬來西亞和加拿大等國對於防制濫發電子郵件一直投鼠忌器，擔心會妨礙電子商務發展，遲遲不願動用立法手段，不過，加拿大卻在2004年有了大轉變。該國國會原認為垃圾郵件僅是網路應用發展中的過程，相信時間的演進及科技進步可自然解決，無須立法；然而隨美國聯邦及各州相繼宣告垃圾郵件違法，大批spammer從美國越境另起爐灶，加拿大強烈譴責美國是「以鄰為壑」，促使國會在2004年2月一讀通過兩項反制垃圾郵件的法案，明定對於在網路上散布垃圾郵件以及非法販售個人電子郵件者將處以刑罰。
我國行政院於一月送交立院的《濫發商業電子郵件管理條例草案》乃師法美國立法方式，採取收件者opt-out方式，規定對於濫發垃圾郵件者採取民事賠償，受害者可以每封500元至2000元的賠償金額向其求償，同一事件最高可獲2,000萬元，且消費者團體也將設置常設組織來處理受害者的集體訴訟，藉以解決垃圾郵件問題。但涉及國外spammer管轄問題、國際合作以及如何適用台灣法律等問題，草案中並無明確規範。
對台灣反垃圾郵件立法的建議
Spamhause在2004年發布全球十大垃圾郵件來源國家，台灣次於美國、中國、南韓，名列第四；最大的ISP業者Hinet更在全球防堵垃圾郵件成績表現最糟糕的業者中列名第九位。眼下反制垃圾郵件的官方防線，暴露出一塊三不管地帶：法務部認定電子郵件非屬特定個人身分特徵，因此濫發垃圾郵件不歸其主管；消保會認為這是ISP業者未能採取適當的技術措施，以善盡其保護消費者之責；電信總局則翻遍整部電信法，找不到任何適當條文可介入管制垃圾郵件。這一來可苦了ISP業者，業者若聯合約束執行特定阻絕措施，恐遭公平會找麻煩；直接加強過濾郵件的程度，又會被網友申訴郵件遭誤刪而擔心挨告。行政院草案雖已出爐，但我們認為在規畫反制垃圾郵件的立法上，可觀摩外國的立法例，兼顧以下三個面向再作更深入的思考：
1. 防止通訊網路資源遭到不當濫用。
2. 保護消費者利益。
3. 維護一般大眾面對新的科技工具應用仍應保有的隱私權。
在更聰明的過濾軟體問世之前，目前ISP業者間的協調仍無法有效解決「封鎖／解禁」的循環戲碼。經營跨國性的網路業務一定要有全球一致的規範作為靠山，要達此終極目標，勢必敦促各國政府強力介入，進行國際合作，拉近各國防堵垃圾郵件的做法，減少spammer趁虛而入的機會。從商業保護立場，觀察這兩年世界通訊發展先進國家在反制垃圾郵件立法及執法上沸沸揚揚的動作，就不難理解，相同精神的法律何以能在這麼短的時間內就緒完成。儘管這是商業力量運作的結果，但執行後可兼及免除消費者遭不明來源的垃圾郵件騷擾的困擾，相信應是大家所樂見。
本文由太穎國際法律事務所謝穎青律師及Christopher M. Neumeyer律師共同撰寫。
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