我國對於通訊隱私之立法與措施

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(一)原電信總局的修法態度

我國對於隱私權的規範原本就十分缺乏，無論從法律或是法院判決來看都很難界定人民應享有何種隱私權。2002年電信總局針對來電顯示服務提出修正電信法第七條規定，議題涉及：(1)是否強制業者提供來電顯示；(2)用戶是否得直接向電信業者索取通聯紀錄，而此二個議題所涵蓋者即電信業者是否可不經發話方同意，揭露發話方電話號碼。經過多次內部會議與法務部的公文諮詢往返，在隱私權保護與治安維護的權利衡量下，電信總局達成修正電信法第七條強制要求電信業者提供來電顯示，但用戶仍不得直接向電信業者索取通聯紀錄的歧異決議。

(二)2005年新電信法的修正─用戶可查閱本人的通聯紀錄

有趣的是，由立委蔡正元主導的電信法第二條及第七條修正案卻於2005年1月7日順利完成三讀，提供用戶得以調閱通聯紀錄之法源基礎。根據新法第二條增訂通聯（信）紀錄的定義：「電信使用人使用電信服務後，電信系統所產生之發信方、受信方之電話號碼、通信日期、通信起訖時間等紀錄，並以電信系統設備性能可予提供者為原則。電信號碼係指電話號碼或用戶識別碼。」至於用戶調閱通信紀錄，有鑑於近來電話詐欺、騷擾與恐嚇事件頻傳，為使犯罪者不再受到電信法秘密條款的保護，讓犯罪調查單位或受害人更易於清查，因此在新法第七條第三項增定：「電信事業用戶查詢本人之通信紀錄，於電信事業之電信設備系統技術可行，並支付必要費用後，電信事業應提供之，不受第一項規定之限制；電信事業用戶查詢通信紀錄作業辦法，由電信總局訂定之。」相關作業辦法，目前已由電信總局於2005年3月21日公告辦法草案，正等待交通部的核可即可實施。

(三)強制來電顯示措施

電話詐騙與恐嚇事件已是近年來最常見的犯罪類型，犯罪集團常利用網路電話或電話卡不顯示真實發話號碼特性來當作犯罪工具，電信總局為遏止犯行、擴大防制成效，於2005年4月25日邀集國內各家電信業者，宣布將強制電信業者一定要提供發話端的真實電話號碼，就算發話端刻意採用不顯示號碼的功能，也必須在受話端的電信業者機房內留存真實電話號碼，以提供詐騙案件時追緝犯罪之用。

目前網路電話雖無電話號碼，但電信總局已規劃將核配電話號碼給網路電話業者，未來將強制發話者提供真實號碼，也強制提供連接的網路業者號碼。

此外，電信總局分別於2005年4月25日及同年4月29日宣布兩項加強查核非法話務的措施，其做法包括以下五點：

1.依據網路互連管理辦法規定，第一、二類電信事業間之網路互連協議，應由互連網路之業者協商，並簽訂協議書；未依規定簽訂網路互連協議書者，電信事業不得收、送需透過轉接之話務。

2.自2005年4月21日起，電信總局已全面加強四家固網業者與第二類電信事業間之非法話務查核；責成業者依法阻斷非法話務，違者將加重處罰。

3.四家固網業者即日起，應每日進行非法話務查核，並於每週五中午12時前，定期提報查核結果。

4.電信總局即日起將不定期查核，以電話即時撥打進行現場查核業者是否涉轉接不明電話，以促業者落實提供發信用戶電信號碼功能。

5.針對擅自篡改電信號碼之電信業者之違反重大案件，將依違反刑法及電信法從嚴處罰。

另關於反制兩岸犯罪集團利用金門地區行動電話基地台電波涵蓋廈門沿海地區從事隔海發訊遙控詐騙等情事，更嚴禁行動電話業者無照設置基地台、停止使用電波涵蓋及於大陸沿海地區的基地台，並且適當調整金門地區基地台的發射功率與方向，以避免對大陸產生溢波情形。據電信總局統計，該項措施實施以來，已有效降低約五成的可疑通話量。

(四)我國應立法規範來電顯示

就來電顯示所提供之資訊觀之，已非僅是單純電信業者所指定之用戶號碼，尚包括發話者日常之活動記錄。依照電腦個人資料保護法的廣義解釋，電話號碼係為發話者所享有之個人資訊，但該個人資訊是否為發話者與受話者所共享，從來電顯示將記錄發話者日常活動性質來看，可推知發話者並無意將此等個人日常活動揭露予受話方，故發話者對於該等資訊確有隱私權期待存在。因此，基於保障個人隱私之理由，業者於未獲發話者同意前，應不得毫無限制地將該資訊揭露與第三人。但因我國並未將來電顯示單獨立法規範，導致政府及電信業者對於來電顯示功能可能侵害個人隱私之問題從未加以重視，近來更因防範犯罪考量而由政府片面推動「強制來電顯示」措施。惟本文認為該項強制來電顯示措施明顯違反人民對通訊隱私的合理期待，且若一定要推行，也應於法律明定為當，其理由有二：

1.法律保留原則：政府如欲對人民之權利（這裡指的是隱私權）加以限制，必須以法律明文定之。

2.比例原則：強制來電顯示是否是達成防制電話詐騙行為有效且必要的手段？為達到防制犯罪的目的，要求所有電信業者均須強制提供來電顯示，卻無提供發話方不欲顯示其電話號碼權利的方式，兩者相較並非無可併存之空間。

基於保護發話方之隱私權，可建議仿效美國立法強制電信業者提供來電顯示服務之相關配套措施。該等措施包括發話者有權決定是否揭露其電話號碼，其立法之方向為：(1)電信業者應於提供來電顯示服務前，取得發話用戶之事前同意；或(2)如電信業者取得用戶事前同意但實行上有困難時，應強制給予用戶選擇不揭露其電話號碼之權利，包括發話用戶得於撥出每通電話前，選擇拒絕揭露其電話號碼（Pre-call blocking）；或是用戶得選擇將其電話號碼完全鎖住（Pre-line blocking）。

而在保障發話方隱私權的同時，也應尊重受話者之隱私權，即受話者於發現來電者拒絕顯示電話號碼時，得拒絕接聽，或是得請求電信事業將某特定來電號碼列為拒絕接聽號碼，避免用戶受到特定電話之電話騷擾。如此，才能使用戶在享受電信科技發展所帶來便利之時，同時保護發話方與受話方之隱私權。

三、結論

如前所述，在美國來電顯示服務緣起於電信業者為爭取用戶，後因來電顯示服務會侵犯電話用戶隱私，而由政府立法限制電信業者服務提供方式，並訂定保護措施。近年另一項在美國司法上的發展，類似且相當有趣的議題--「拒絕來電」也十分值得討論。2003年美國聯邦貿易委員會（FTC）提出一項創舉，凡自願登記成為「拒絕來電名單」（Do Not Call Registry）的美國民眾，可以不受電話行銷的打擾，若行銷業者違反而遭申訴者將受重罰。此措施立即引來高達6400萬門電話號碼的登記，但電話直銷業者強烈指責此舉不當限制言論自由。不過民眾對於這樣的措施卻高度支持。聯邦第十巡迴上訴法院推翻科羅拉多州法院的違憲判決，而聯邦最高法院也於2004年10月4日支持上訴法院的判決後，整個法律對抗戲碼就此落幕，民眾贏得耳根清靜的自由。

來電顯示不僅是提供一串電話號碼而已，它代表個人行蹤和個人不欲他人所知之活動，周延的現代科技立法應該要深刻地強調人性尊嚴的維護，而不只是因應科技遭到濫用設想防堵的手段。

（本文由太穎國際法律事務所謝穎青律師及黃子恬律師共同撰寫）